A escassez de moradias em cidades de alta demanda precisa de muitos tipos de soluções, e uma das ferramentas políticas mais populares nos últimos anos tem sido a adoção de requisitos de moradias populares para incorporadores, também conhecidos como “zoneamento inclusivo”. Embora as regras exatas variem de cidade para software para loteamento, o zoneamento inclusivo geralmente exige que um novo empreendimento de certo tamanho inclua uma certa porcentagem de unidades de baixa renda. O objetivo é apoiar bairros inclusivos que permaneçam acessíveis a pelo menos algumas famílias incapazes de pagar os preços de mercado.
Duas críticas comuns às regras de zoneamento inclusivo são, uma, que elas não produzem uma quantidade significativa de unidades acessíveis de software para loteadora, e duas, que elas desencorajam o desenvolvimento de maneiras que prejudicam a oferta total de moradias. Um novo estudo bem elaborado, publicado neste verão no Journal of the American Planning Association, fornece algumas evidências para a primeira preocupação, mas não para a segunda – pelo menos para o mercado imobiliário em Londres. Os pesquisadores Fei Li da Georgia State University e Zhan Guo da New York University concluem:
Não houve perda líquida de novas casas, embora o comportamento estratégico dos incorporadores privados pudesse ter prejudicado a produção de moradias populares….
Vamos nos aprofundar no trabalho e no que podemos aprender com ele.
O que eles fizeram
Para o estudo, os estudiosos de planejamento Li e Guo se concentraram em uma mudança na lei de zoneamento inclusivo de Londres que ocorreu em 2008. Naquele ano, Londres expandiu suas regras para exigir moradias populares em novos empreendimentos maiores que 10 unidades. Antes dessa época, apenas os novos projetos de desenvolvimento com 15 unidades ou mais eram obrigados a incluir moradias de baixa renda.
A virada de 2008 permitiu a Li e Guo comparar os padrões de desenvolvimento pré-2008 aos pós-2008, em um esforço para ver se a política de inclusão teve um impacto mensurável sobre os tipos de projetos concluídos em toda a cidade. Usando dados oficiais de habitação da cidade, Li e Guo analisaram os padrões de desenvolvimento nos 33 bairros de Londres de 2004 a 2014, abrangendo cerca de 44.000 projetos e 572.000 unidades habitacionais.
Esse desenho de estudo “quase experimental” – comparando diretamente a atividade pré e pós-política – permitiu que Li e Guo isolassem o zoneamento inclusivo como a principal razão para as decisões do desenvolvedor. Na ausência de tal desenho, seria difícil afirmar com confiança que a mudança de política desempenhou um papel direto na mudança do mercado, dados todos os fatores complexos que influenciam os padrões de desenvolvimento nas grandes cidades.
Para isolar ainda mais o papel do zoneamento inclusivo em quaisquer mudanças no mercado, eles controlaram fatores como crescimento populacional, densidade e preço médio da habitação e excluíram projetos que não estavam sujeitos à política, como empreendimentos a preços acessíveis.
Simplificando, os pesquisadores queriam saber – se é que mudaram – os projetos habitacionais mudaram em resposta à regra de 2008. Os incorporadores continuaram construindo projetos de 15 unidades (ou maiores), apesar da nova exigência de habitação a preços acessíveis? Eles construíram projetos menores que evitaram a regra, resultando em menos unidades acessíveis? Ou eles construíram menos projetos ao todo, levando a menos moradias na cidade?
O que eles encontraram
A análise foi clara: os incorporadores mudaram seu comportamento em resposta à política de habitação a preços acessíveis. Li e Guo relatam que, nos anos seguintes à mudança de política de 2008, os desenvolvedores de Londres construíram substancialmente menos projetos sujeitos à nova exigência (projetos de 10 a 14 unidades) e substancialmente mais projetos que ficaram fora do limite da política (9 unidades ou menos ), em comparação com os padrões de mercado anteriores a 2008.
Em média, depois de 2008, os distritos de Londres tiveram menos 3,3 desenvolvimentos de 10 a 14 unidades por ano, contra 5,6 mais desenvolvimentos de 5 a 9 unidades. Em particular, os desenvolvedores construíram cerca de nove vezes mais projetos de 9 unidades (802) do que projetos de 10 unidades (88) após 2008. Outros segmentos de mercado, até 39 projetos de unidades, experimentaram apenas mudanças “menores ou insignificantes” para padrões de desenvolvimento, sugerindo que não haverá tendências de mercado mais amplas em jogo após 2008 – e emprestando mais apoio para o impacto direto da política de inclusão.
Essa descoberta principal produziu dois insights claros sobre o impacto da política de zoneamento inclusivo de Londres:
Primeiro, Londres viu apenas um aumento modesto em unidades acessíveis. Li e Guo relatam um aumento líquido de duas unidades acessíveis por bairro, por ano, entre os desenvolvimentos alvo de 10 a 14 unidades após a mudança de política de 2008. Isso significa que a política funcionou conforme o esperado: projetos desse tamanho produziram moradias mais acessíveis do que no passado. Mas o volume de unidades acessíveis era muito modesto em comparação com a necessidade e a meta, em grande parte porque os desenvolvedores construíram mais projetos que estavam fora do limite da política.
Em segundo lugar, Londres não viu “nenhuma perda líquida” de novas moradias como resultado da política. O estudo não encontrou “nenhuma mudança significativa” no número total de unidades habitacionais produzidas após 2008 em empreendimentos de 5 a 14 unidades, em comparação com as tendências anteriores a 2008. Ou seja, o maior volume de projetos menores (abaixo de 10 unidades) mais ou menos compensou a redução em projetos maiores (acima de 10 unidades). Essa é uma boa notícia para a oferta de moradias da cidade como um todo e um contraponto aos temores comuns de que uma política inclusiva sufoque a produção de moradias.
O que significa
Para recapitular: a política de zoneamento inclusivo de Londres não diminuiu a oferta de moradias, mas apenas produziu uma quantidade modesta de unidades acessíveis. Vários tópicos vêm à mente.
Primeiro, um lembrete de que sempre é difícil generalizar os resultados das políticas de um estudo ou cidade. O estudo atual encerrou sua análise em 2014 e, desde então, a crise de acessibilidade habitacional só cresceu em cidades de alta demanda como Londres. Os estudos de longo prazo continuam a ser complementos importantes para a pesquisa de curto prazo. Além disso, os requisitos inclusivos de Londres tendem a ser mais ambiciosos do que os das cidades americanas – almejados 30 ou 50 por cento de acessibilidade, contra uma média de 16 por cento dos EUA – o que torna uma comparação direta difícil.
Em segundo lugar, a abordagem da política regional de Londres levou à consistência geográfica. Embora alguns bairros tenham adotado a política inclusiva de 2008 mais rapidamente do que outros, Li e Guo não encontraram evidências de que os desenvolvedores tentaram concluir projetos maiores em outro lugar antes que o novo requisito entrasse em vigor, provavelmente porque sabiam que logo isso aconteceria em todos os lugares. Em outras palavras, o desenho da política universal desencorajou os desenvolvedores de mudar para áreas que, de outra forma, poderiam ter permitido uma abordagem mais branda.
Terceiro, o desenho da política trata de compensações. Os desenvolvedores mudaram fundamentalmente o tipo de projetos que perseguiram em Londres após 2008, de maneiras que dificultaram a produção de unidades acessíveis. Mas se a política tivesse definido limites de tamanho ainda mais rígidos, é possível que a oferta total de moradias pudesse ter diminuído, o que também teria sido um resultado prejudicial. Li e Guo sugerem que as cidades explorem maneiras de “suavizar” a linha que separa os mercados que estão dentro e fora de um limite de política inclusiva.
Finalmente, vale a pena repetir que o zoneamento inclusivo é apenas uma das muitas ferramentas necessárias para lidar com a crise habitacional em cidades em crescimento. As unidades de baixa renda são vitais para a estabilidade do bairro. Mas as cidades também precisam de novas abordagens para a geração de riqueza comunitária que ajudem as famílias a acompanhar o aumento dos preços no longo prazo. Eles precisam de inovação na construção que torne mais fácil produzir mais moradias em prazos mais rápidos. Eles precisam de tecnologia que torne mais confortável viver em unidades menores. Eles precisam de todas essas ideias – e muito mais.